作者简介

李金明，厦门大学南海研究院教授、博士生导师。

编者按：《南海断续线:产生背景及其法律地位》，原文刊发于《现代国际关系》年第9期。本文内容为其中节选部分。南海断续线指的是在中国南海地图上标明的一条U形断续线，亦称“U形线”或“9段线”。该线自年公布之后，当时的国际社会未曾提出过任何异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议，这就等同于默认。许多国外出版的地图也以南海断续线标绘，并注明归属中国。然而，近年来，随着南海问题的不断升级，中国周边某些国家对南海断续线的存在提出质疑，要求解释清楚南海断续线的法律地位。本文拟就南海断续线的产生及其法律地位作一初步论述。

南海断续线产生的背景

法国政府自年将越南占为殖民地以来，一直对中国的西沙群岛和南沙群岛怀有侵占之心。年，法国炮舰“麦里休士”(Malicieuse)号擅自到南沙群岛的南威岛进行“测量”，并无视岛上已有中国渔民居住的事实，秘密插上法国国旗而去。年4月，法国炮舰“阿美罗德”(Alerte)号和测量舰“阿斯德罗拉勃”(Astrolabe)号在西贡海洋研究所所长薛弗氏(Chevey)率领下，遍历南沙群岛其余各岛，详加“考察”，以示“占领”。而法国政府则在年9月23日的一份公报上对外宣告，法国已占领了南沙群岛;后又于年4月举行了一场正式的占领仪式，并在年7月26日的官方报纸上公布，报上提到了六个小岛，且作了详细描述。同年12月21日，交趾支那总督克劳泰默(J．Krautheimer)签署一项法令，把南沙群岛的这些小岛合并到安南的巴地(BaRia)省。

法国占领南沙九小岛事件对当时的民国政府触动很大。民国政府感到有必要出版中国南海疆域的详细地图，对疆域内各岛礁的中英文地名统一进行审定，因此成立了“水陆地图审查委员会”。年4月，该委员会出版了《中国南海岛屿图》，确定了中国南海最南的疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在疆域线之内。这幅地图年被收入白眉初主编的地图集——《中华建设新图》，另名为《海疆南展后之中国全图》，图中在南海疆域内标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛，其周围用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图。该图右下方有文字说明:

“廿二年(年)七月，法占南海六岛，继由海军部海道测量局实测得南沙、团沙两部群岛，概系我国渔民生息之地，其主权当然归我。廿四年(年)四月，中央水陆地图审查委员会会刊发表了《中国南海岛屿图》，海疆南展至团沙群岛，最南至曾母滩，适履北纬4°，是为海疆南拓之经过。”

这就是中国地图上最早出现的南海疆域线，也就是今日中国地图上南海U形断续线的雏形。

“水陆地图审查委员会”会刊

抗日战争胜利后，当时的中国政府根据中、美、英三国签署的《开罗宣言》以及中、美、英三国促令日本投降的《波茨坦公告》的规定于年10月25日收复台湾，随后又正式收复西沙群岛和南沙群岛。然而，收复西沙、南沙群岛并非一帆风顺。因为，日本投降后，南海暂时出现了势力真空，企图恢复其在印支统治的法国以及刚从美国统治下独立的菲律宾都想争取对群岛实行有效控制。年10月5日，法国军舰“切弗鲁德”(Chevreud)号侵占南沙群岛的南威岛和太平岛，并在太平岛竖立石碑。对中国政府决定收复西沙、南沙群岛，法国立即提出抗议，并派军舰“东京”(Tonkinois)号到西沙群岛。当该舰航至永兴岛，发现岛上已有中国军队驻守时，则改航至珊瑚岛，在岛上设立行政中心。菲律宾亦想趁中国未完全接收西沙、南沙群岛之机，把南沙群岛占为己有。菲律宾外长季里诺于年7月23日声称:“中国已因南沙群岛之所有权与菲律宾发生争议，该群岛在巴拉望岛以西海里，菲律宾拟将其合并于国防范围之内。”

年12月，接收工作人员在太平岛举行接收南沙群岛升旗典礼。

在如此综错复杂的形势下，为了使确定的南海领土范围具体化，当时的内政部方域司于年印制了《南海诸岛位置图》。该图在南海海域中标有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并在其四周画有U形断续线，线的最南端标在北纬4°左右。年2月，这幅图被收入由内政部方域司傅角今主编、王锡光等人编绘的《中华民国行政区域图》中，由商务印书馆公开对外发行。这就是在中国南海地图上正式标出的U形断续线。

由此可见，南海断续线是在中国南海诸岛遭受外国势力侵占的背景下产生的。断续线的雏形产生于年法国侵占南沙群岛九小岛之时，而定形则是在抗日战争胜利后，是中国在法国再度侵占西沙群岛的珊瑚岛和南沙群岛的部分岛礁，以及菲律宾企图将群岛“合并于国防范围之内”的背景下采取的防范措施，其目的完全是为了维护中国对南海诸岛的领土主权，并向世界公布中国政府在南海的管辖范围。这对于一个主权国家来说，是完全必要的，也是正当合理、无可非议的。

断续线内水域不能视为“历史性水域”

把断续线内水域视为“历史性水域”的主张，最初是由台湾方面提出来的。将断续线内水域视为“历史性水域”引起了学术界的争论。多数学者还是认为，“历史性水域”通常被认为是指历史性海湾，在国际法中被列在领海基线的规则之外。它们应该符合某些准则:首先，沿海国对争议海域必须维持长期的主权声称;其次，这种声称必须得到国际社会的承认。有的学者更具体指出，“历史性水域”通常被认为是内水，因为它们一般是近岸的海湾。但“历史性水域”不是由单一的方式来管理，有时被看成沿海国家领海的一部分，或者被看成一种独特的形态，这取决于如何对它们行使主权和管辖权。

根据上述“历史性水域”的定义，有人对断续线内水域是否属于“内水”提出质疑。其理由是，在“内水”的法律制度下，沿海国对测算领海宽度的基线靠大陆一侧的水域行使完全主权，外国船只无权无害通过一个国家的内水，除非得到这个国家的特许。一方面，民国政府从未把断续线内的水域声称为“内水”，而且自年出版该地图以来，外国船只(包括军舰)都能不断地、自由地航行在线内水域;另一方面，民国政府从未对外国船只通过线内水域提出过抗议。从学术界的争论中可以看出，断续线内水域不能被视为“历史性水域”。其实，台湾方面后来也放弃了原先的提法。

“历史性权利”与“海上疆域线”问题

有关“历史性权利”一词，《联合国海洋法公约》没有为之下过定义，但在第15条却承认了这个法律名词，其中写道:

“……但如因历史性权利或其他特殊情况，而有必要按照上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定”。

这里有可能暗示，“历史性权利”的定义是根据习惯国际法来确定的。然而，有些学者却引述了年联合国研究的提议，确定一个国家对一个海域是否取得历史性权利，至少必须考虑三种因素:(1)声称历史性权利的国家对该海域行使过权力;(2)这种权利行使的连续性;(3)其他国家的态度。除了这些要求外，论证必须由对该海域声称历史性权利的国家来承担。因此，“历史性权利”的提法是否适用于断续线内的海域，尚待进一步论证。

对于“海上疆域线”的提法，如果从断续线刚产生时的情况来看，应该说是可以成立的。如前文所述，断续线在年最初产生时，确实是被作为海上疆域线来看待的。中国政府收复西沙和南沙群岛后，年4月民国政府内政部召集各部代表磋商后决定，南海领土范围仍以抗战前中国政府的出版物为准，最南应至曾母滩。同时，由内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，在南海海域中正式标出了U形断续线，线的最南端标在北纬4°左右。遵循国际上海域划界的公平原则，地图上的U形线画在中国南海诸岛的外缘岛礁与周边国家海岸线之间的等距离中线上。由此可见，断续线产生时的确是作为疆域线无疑。但是，断续线在实际应用中却没有起到疆域线的作用。疆域者，国家领土之谓也。然而，自年该断续线公布以来，外国船只都能不断地、自由地航行在线内水域，中国政府从未对外国船只通过线内水域提出过抗议。因此，把断续线作为疆域线来看待是不符合实际的。

断续线实际为“岛屿归属线”

多数学者倾向于把断续线视为“岛屿归属线”，即表示线内的南海诸岛属于中国领土。断续线基本上是沿着南海诸岛最外缘岛礁画就，其北边是东沙群岛的北卫滩，东边是中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的海马滩，南边是南沙群岛的曾母暗沙，西边是南沙群岛的万安滩。也就是说，它把整个南海诸岛环绕起来。因此，年民国政府内政部方域司印有这条断续线的地图就命名为《南海诸岛位置图》，其意就是线内群岛的归属图。断续线的这种画法符合当时的国际惯例，为一种地理速记的简单方法，即以群岛最外缘的岛礁为界，把众多岛礁全部包括在一条界线之内，省得逐一罗列出来。这种方法在19世纪末和20世纪初曾在国际间广泛使用，例如年美国和俄罗斯的阿拉斯加划界、年英国准许昆士兰兼并托里斯海峡群岛、年英国和德国瓜分所罗门群岛等等。它们划定的仅是界限内的岛屿部分，而没有包括全部水域。在当时情况下，断续线使用的也是地理速记的习惯画法，它划定的只是线内的群岛归属，而没有包括线内的全部水域，故将之视为“岛屿归属线”是符合客观事实的。

我们亦可看看中华人民共和国颁发的有关声明及各种海洋法规。年，周恩来总理兼外长在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中率先提出:“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土。”自此之后，无论是中华人民共和国政府或外交部发布的声明，以及各种海洋法规(诸如年的领海声明、年的领海及毗连区法等)，都一再重申中国对东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。这些声明所指的显然是断续线内岛屿的归属，而不是线内的全部水域。中国所说的“线内的岛屿及其附近海域”，应该是指按照《联合国海洋法公约》的规定，给线内的岛屿划定相关的管辖海域。————责编

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